21世纪经济报道记者 边万莉 北京报道 经过对《非银行支付机构条例(征求意见稿)》近两年的讨论与修订，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）于近日正式公布。
《条例》共6章60条，重点明确了非银行支付机构的定义和设立许可、完善支付业务规则、保护用户合法权益、监管职责和法律责任等方面的内容。《条例》进一步完善了支付领域监管的顶层设计，提升了支付机构监管法律层级，更全面、系统地规定了支付领域重大事项的管理和处置。
司法部、中国人民银行负责人表示，出台《条例》将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。
定位小额便民，明确监管思路和重点
我国非银行支付机构快速发展，对于活跃交易、繁荣市场有着重要作用，为助力实体经济发展和民生改善作出了积极贡献。当前，支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约8成和1成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。
近年来，央行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如：违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。
加强对支付机构的监管是支付监管体系的重要组成部分。中国支付清算协会表示，“《条例》是我国支付机构监管的首部行政法规，构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容，必将进一步推动非银行支付业务的全面、科学监管，为行业有效防范化解风险、切实服务实体经济、形成高质量发展格局提供重要的法治保障。”
《条例》明确了非银支付机构在支付体系中的定位，即“以提供小额、便民支付服务为宗旨”。支付清算协会认为，作为支付体系的重要组成部分，支付机构和商业银行各有优势，既有竞争。也有分工合作，共同促进行业高质量发展。明确了支付机构小额便民的定位，有利于促进支付产业协调均衡发展，更有力地推动支付机构专注于主责主业，明确经营范围，提升服务质效，切实服务实体经济和社会民生。
《条例》提出，国家引导、鼓励非银行支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务。对此，财付通有关负责人向记者表示，“。”
与此同时，《条例》还明确了监管思路和重点，在“法律责任”章节明确了各类违法行为及对应的处罚举措，压实了监管执法依据，规范了支付机构行为，为人民银行全面加强全链条、全周期监管、严把支付机构准入关、防范化解支付领域风险提供了保障。
支付宝公司相关负责人认为，“《非银行支付机构监督管理条例》的实施，为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。通过该管理条例进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。与此同时，在规范作用下，支付行业将迎来进一步规范有序发展，同时也有利于实体产业的长远发展。”
功能监管，按业务实质重新划分类型
在支付业务规则的具体内容上，《条例》提出，非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型，但是单用途预付卡业务不属于本条例规定的支付业务。
值得一提的是，2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。
“《条例》将支付机构业务从过去的三大分类变成储值账户运营业务、支付交易处理业务，能很好解决各支付参与者对于条码支付、刷脸、刷掌等新型业态的监管覆盖。”宝付支付产品负责人孟红星向21世纪经济报道记者如是说。
据司法部、中国人民银行负责人介绍，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
“新的分类方式具有两大特点：一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。”上述负责人表示，新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型；新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。
易宝支付认为，《条例》对非银行支付机构业务类型按照“业务实质”进行了重新划分，体现了功能监管理念，有利于提升监管专业性和公平性。
在网联负责人看来，《条例》在业务资质、业务行为、风险防控、监督管理等方面提出管理要求，其颁布实施有助于进一步提升支付业务穿透式监管水平，压实支付市场主体责任，支持清算机构更有力打击各种违法违规行为，有效提升防范化解支付领域风险有效性、全面性，不断助力增强支付监管效能。
对于储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则，《条例》表示由中国人民银行制定。记者了解到，央行近期将研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。
支付为民，加强用户权益保障
消费者保护是金融监管领域的重点工作之一，《条例》对用户权益保护做了更严格的规定，注重防范和化解支付风险。银联有关负责人表示，《条例》在总则第一条即强调要保障当事人合法权益，坚持以人民为中心的价值取向。充分践行了“支付为民”、“为民监管”理念，有助于进一步强化对金融消费者合法权益的保护，增强社会公众对非银行支付机构的信任度和对支付服务的满意度。
具体内容上，《条例》规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。
如，《条例》第十二条规定，支付服务协议应当明确非银行支付机构与用户的权利义务、支付业务流程、电子支付指令传输路径、资金结算、纠纷处理原则以及违约责任等事项，且不得包含排除、限制竞争以及不合理地免除或者减轻非银行支付机构责任、加重用户责任、限制或者排除用户主要权利等内容。
对于协议中足以影响用户是否同意使用支付服务的条款，非银行支付机构应当采取合理方式提示用户注意，并按照用户的要求对该条款予以说明。非银行支付机构拟变更协议内容的，应当充分征求用户意见，并在本条第一款规定的显著位置公告满30日后方可变更。非银行支付机构应当以数据电文等书面形式与用户就变更的协议内容达成一致。
再如，第三十二条规定，非银行支付机构处理用户信息，应当遵循合法、正当、必要和诚信原则，公开用户信息处理规则，明示处理用户信息的目的、方式和范围，并取得用户同意，法律、行政法规另有规定的除外。第三十五条规定，非银行支付机构应当及时妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。国家鼓励用户和非银行支付机构之间运用调解、仲裁等方式解决纠纷。
“《条例》对消费者权益保护提出了更高的要求。”美团旗下支付机构钱袋宝总经理刘晓东认为，强化信息安全、数据安全，充分保护消费者知情权和选择权，提高了消费者支付安全感，全方位地为支付行业的高质量发展提供了法律保障和根本依据。
